“Every constitution then, and every law, naturally expires at the end of 19 years,” tulis Thomas Jefferson kepada James Madison dalam surat tertanggal 6 September 1789. Akan tetapi, Indonesia membutuhkan waktu jauh lebih lama dibanding perhitungan Jefferson. Sejak UUD 1945 disahkan sampai amandemen sepenuhnya rampung pada tahun 2002, Indonesia membutuhkan waktu 57 tahun untuk memperbarui konstitusi. Meski amandemen membuahkan proporsionalitas perlembagaan negara, namun keberlakuan konstitusi yang begitu lama mengakibatkan perubahan poin-poin krusial dilakukan dengan penuh kompromi. Akibatnya, penyegaran konstitusi menghasilkan ketimpangan kewenangan lembaga negara. DPD-RI adalah contoh konkret ketimpangan tersebut.
Isu federalisme dalam negara unitarian memang telah lama mengemuka, sebab representasi kedaerahan yang menjiwai DPD-RI dinilai ganjil dengan semangat negara kesatuan yang berupaya dipertahankan ketika amandemen. Akibatnya, terjadilah legislasi asimetris dalam sistem bikameral yang setidaknya berpangkal dari dua faktor; kecilnya peran legislasi DPD-RI di bidang tertentu dalam lanskap otonomi daerah dan ketimpangan jumlah anggota. Inilah yang digolongkan Lijphart sebagai weak bicameralism (1999, h. 193-194). Bahkan Sherlock yang menyigi bikameralisme Indonesia, menilai keberadaan DPD-RI sebagai kamar kedua cukup aneh karena memiliki legitimasi kelembagaan yang kuat namun kewenangannya terbatas di bidang tertentu (2005, h. 9). Identifikasi Lijphart dan analisa Sherlock berkelindan dengan keadaan tidak adanya pengesahan Rancangan Undang-Undang (RUU) yang benar-benar ditentukan oleh DPD-RI.
Legislasi Asimetris dan Pemulihan Paradigma
Sejatinya terdapat perbedaan pendapat para ahli tentang jenis sistem kamar legislatif Indonesia. Umumnya para ahli menilai Indonesia menganut sistem bikameral, ada pula yang menilai sistem trikameral karena keberadaan MPR-RI. Paling menarik adalah pendapat MK dalam Putusan Nomor 10/PUU-VI/2008 yang menyatakan sistem perwakilan ini bukanlah bikameral, “melainkan sebagai gambaran tentang sistem perwakilan yang khas Indonesia.” Hanya saja, dalil tersebut tetap tidak dapat memberi jalan keluar untuk menyelesaikan persoalan minimnya kewenangan legislasi DPD-RI.
Sementara, dua kali perubahan Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2014 Tentang Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (MD3) terbilang percuma, karena masih jauh dari upaya nyata mewujudkan proporsionalitas legislasi. Bahkan keadaan menjadi semakin pelik dengan perubahan UU MD3 lewat Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2018 yang terkesan individual dengan memperkuat imunitas anggota DPR-RI. Sedangkan gagasan penguatan fungsi legislasi DPD-RI seolah ditinggalkan.
Kesampingkan dulu ketimpangan alat kelengkapan dan hak anggota, bila UU MD3 dibedah, terdapat perbedaan menjurang di antara dua lembaga yang seharusnya saling mengisi ini. UU MD3 memberi porsi pengaturan DPR-RI sejumlah 178 ketentuan yang merentang dari Pasal 67 hingga Pasal 245. Jumlah ini begitu mencolok dengan perbandingan enam belas pengaturan DPD-RI yang hanya terdapat pada Pasal 246 sampai Pasal 262.
Akibat sistemik dari UU MD3 yang kali pertama dibentuk lewat Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2003, adalah terciptanya pengebirian kewenangan legislasi DPD-RI melalui Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan (UU P3). Undang-undang ini meniadakan kewenangan DPD-RI dalam perencanaan, pengajuan, pembahasan sampai persetujuan RUU. Keterlibatannya terbatas pada tahap pengantar musyawarah dan pendapat mini yang berada pada pembahasan Tingkat I. Sedangkan inti fungsi legislasi berupa pengajuan dan pembahasan Daftar Inventarisasi Masalah (DIM) di tahap kedua tidak melibatkan DPD-RI.
Di tengah sengkarut minimnya kewenangan, langkah bijak dicetuskan MK lewat Putusan Nomor 92/PUU-X/2012 dan Putusan Nomor 79/PUU-XII/2014. Namun, putusan yang senyatanya mengubah makna Pasal 22D UUD 1945 ini juga tidak mampu memberi peran optimal bagi praktik legislasi yang masih didominasi DPR-RI. Meski telah terdapat dua putusan MK yang berujung pada perubahan UU MD 3 dan pembatalan beberapa pasal UU P3 yang membatasi peran DPD-RI, namun legislasi asimetris masih terjadi karena tidak adanya proporsionalitas keanggotaan. Keadaan ini sejatinya menghasilkan fenomena lain di luar dugaan, karena minimnya kewenangan legislasi DPD-RI justru berakibat semakin kuatnya nuansa federalisme. Sekalipun UUD 1945 menyebutkan kewenangan secara enumerated power (Garner, 2004, h. 1207), pengerdilan peran DPD-RI justru menyerupai paraktik reserved power (Garner, 2004, h. 1208) yang tidak lain adalah cetak biru federalisme.
Di luar konflik kepentingan, fenomena ini sedikit-banyak dihasilkan dari paradigma awam yang menilai negara kesatuan seharusnya menganut sistem unikameral, sebab mereka berpikir bahwa sistem bikameral merupakan genealogi federalisme. Paradigma ini keliru, sebab jenis sistem kamar sebenarnya tidak terikat dengan bentuk negara tertentu dan lebih dipengaruhi oleh tradisi ketatanegaraan (Asshiddiqie, 2005, h. 186-187), sehingga jenisnya ditentukan oleh tujuan negara. Contohnya Jepang dan Filipina yang merupakan negara unitarian dengan sistem bikameral. Bahkan sejatinya mekanisme double check dalam bikameralisme menghasilkan konfigurasi lebih ketat yang berdampak pada kualitas produk legislasi untuk meminimalisir penyimpangan undang-undang. Artinya, sistem bikameral lebih merepresentasikan demokrasi karena menghindari monopoli legislasi unikameral (Ball dan Peters, 2000, h. 190).
Constitutional Affirmative
Sekalipun terdapat kamar pertama yang lebih dominan, jamaknya kamar kedua dibekali kewenangan mengubah atau menolak RUU yang dihasilkan kamar pertama. Inilah bentuk perimbangan yang umum terjadi di banyak negara. Namun sebagaimana analisa Sherlock, bahwa model kamar seperti DPD-RI hanya terjadi di Indonesia, maka bentuk pemulihan juga sewajarnya ditempuh dengan cara berbeda.
Menambah porsi dalam proses legislasi bukan lagi langkah konkret, karena bilamana musyawarah buntu, mekanisme voting ditempuh secara tidak seimbang dan bergantung dari lobi politik. Sebab keanggotaan DPR-RI terdiri dari 575 legislator, sedangkan DPD-RI hanya 136 legislator. Artinya dari jumlah 711, DPD-RI hanya mengisi 19,12%. Dalam praktiknya, meski seluruh anggota DPD-RI satu suara dalam pembahasan RUU, cukuplah sepertiga dari anggota DPR-RI yang tidak menghendaki, maka 136 suara DPD-RI hanya akan menguap. Sementara itu, menambah jumlah anggota hingga sebanding dengan DPR-RI bukanlah jalan keluar karena harus melalui amandemen formal yang berliku, sedangkan semangat amandemen kelima yang disuarakan DPD-RI sejak bertahun lampau masih sekedar sepoi-sepoi di tengah badai. Maka gagasan utama untuk mewujudkan keberimbangan legislasi di antara dua kamar ini hanya dapat ditempuh dengan formulasi bertajuk constitutional affirmative.
Akan tetapi, langkah untuk mewujudkan formulasi constitutional affirmative bukan lagi dilakukan melalui upaya pengujian materiel. Sebab DPD-RI sebelumnya pernah menempuh uji materiel UU MD3 dan UU P3 yang berkaitan dengan ketimpangan peran, namun upaya tersebut tetap saja tidak membuahkan legislasi yang proporsional. Sehingga upaya yang paling relevan ditempuh kali ini guna mewujudkan proporsionalitas legislasi dua kamar harus melalui pintu sengketa kewenangan lembaga negara. Sebab fungsi legislasi DPD-RI nyata terganggu dan memenuhi ketentuan Pasal 3 Peraturan Mahkamah Konstitusi Nomor 08/PMK/2006 Tentang Pedoman Beracara dalam Sengketa Kewenangan Konstitusional Lembaga Negara. Bahwa hak konstitusional DPD-RI telah “diambil, dikurangi, dihalangi, diabaikan, dan/atau dirugikan oleh” luasnya kewenangan DPR-RI.
Untuk itu, satu-satunya jalan hanyalah dengan rumusan permohonan yang harus dipusatkan pada proporsionalitas pengambilan keputusan lewat pemerataan persentase antara anggota DPR-RI dan DPD-RI. Upaya tersebut dapat dilakukan dengan rumus perbandingan sebagai berikut:
DPR-RI ÷ DPD-RI = 575 ÷ 136
= 4,23
Rumus perimbangan suara: 4,23 × n
n = Banyak anggota
4,23 × n = 4,23 × 136
= 575,28
≈ 575 (berlaku pembulatan)
Misalkan: n = 10
Maka: 4,23 × 10 = 42,3
≈ 42
Sehingga suara sepuluh anggota DPD-RI sama dengan 42 anggota DPR-RI.
Hal ini dilakukan karena jumlah anggota selalu menjadi batu sandungan untuk memperbaiki legislasi asimetris. Lewat permohonannya, DPD-RI sedapat mungkin mendalilkan semangat pengakomodasian kepentingan daerah sebagai wujud keterwakilan di tingkat nasional. Meskipun berujung pada jumlah suara yang sama, DPD-RI akan tetap memiliki tupoksi sebagai kamar kedua, sebab formulasi ini menghasilkan daya maksimal, namun tetap terbatas di bidang tertentu dalam lanskap otonomi daerah. Gagasan ini adalah langkah awal yang berujung pada proporsionalitas legislasi bikameral dengan memberi peran lebih ketika pembahasan tripartit, sampai kepada pengambilan keputusan di mana DPD-RI turut menjadi penentu. Melalui formulasi inilah cita-cita besar pembentukan DPD-RI untuk meningkatkan kapasitas partisipasi daerah di tingkat nasional dapat terwujud secara optimal.
Referensi:
Asshiddiqie, Jimly. Konstitusi dan Konstitusionalisme Indonesia. Konstitusi Press, Jakarta, 2005.
Ball, Allen R. dan B. Guy Peters. Modern Politics and Government (6th Edition). Macmillan Press Ltd., Hampshire, 2000.
Garner, Bryan A. (Editor). Black’s Law Dictionary (8th Edition). West Group, St. Paul, 2004.
Lijphart, Arend. Patterns of Democracy. New Haven, Yale University Press, 1999.
Sherlock, Stephen. Indonesia’s Regional Representative Assembly: Democracy, Representation and the Regions. Centre for Democratic Institutions Research School of Social Sciences, Australian National University, 2005.
Catatan:
Artikel ini ditulis guna diikutsertakan dalam kompetisi Menulis Esai Nasional untuk Mahasiswa dalam rangka memperingati HUT DPD-RI ke-16 tahun 2020, dengan tema DPD-RI dari Daerah untuk Indonesia dan pilihan sub-tema Rumusan Bentuk dan Posisi Peran dan Kinerja DPD-RI dalam Sistem Ketatanegaraan Indonesia. Pada kompetisi tersebut, gagasan constitutional affirmative dalam Rekonstruksi Kapabilitas DPD-RI mendapat peringkat Harapan II berdasarkan penetapan Dewan Juri yang diketuai oleh Oni Choriruddin, S.H. tanggal 27 Oktober 2020. Mempertimbangkan banyaknya permintaan dari rekan-rekan akademisi dan peneliti untuk mengakses artikel ini, sementara Pusat Kajian Kebijakan dan Hukum DPD-RI sebagai penyelenggara lomba tidak memublikasikan secara resmi enam esai pemenang, maka Penulis memutuskan untuk memublikasikannya secara mandiri. Ucapan terima kasih Penulis haturkan kepada Garak.id atas kesediannya memberi ruang bagi pendistribusian gagasan, serta konsistensi media yang menunjang kemudahan akses melalui format dalam jaringan. Penulis berharap ide yang terkandung di dalam artikel ini menjadi percik api pertama penyempurnaan teori constitutional affirmative bagi lembaga negara. Semoga bermanfaat bagi khalayak pembaca: Untuk Kedjajaan Bangsa!
Editor: Adi Osman
